Laatste update: 2025-04-02
Een analyse van de effectiviteit van de voorzittersbeslissingen in het tuchtrecht
mr. M.F.J.N. (Tijn) van Osch, plaatsvervangend voorzitter Hof van discipline
Geplaatst op 15 februari 2025
Mr. Magazine online kopte op 6 december 2024: ‘Ingrijpen door voorzitters notariële tuchtzaken blijkt effectieve filter’. Het betrof een verslag van het onderzoek, dat werd gedaan door ‘Inzicht in tucht’ en werd ondersteund door de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB), waarbij is gekeken naar de tuchtklachten tussen 2019 en 2023 en de werking van de beslissingen van de voorzitter.
Dit bericht vormt de aanleiding om hier aan de hand van het advocatentuchtrecht enkele intern rechtsvergelijkende opmerkingen[1] te maken over de overeenkomsten en verschillen tussen de wettelijke tuchtcolleges en de effectiviteit van voorzittersbeslissingen.
Voorzittersbeslissing
Waar hebben we het over? Het tuchtcollege bestaat doorgaans uit een (onafhankelijk) voorzitter (meestal een rechter) en leden-beroepsgenoten, die gezamenlijk oordelen over klachten tegen de beroepsbeoefenaar. Dat is de gebruikelijke procedure, maar er is meestal ook een mogelijkheid voor vereenvoudigde afdoening, een ‘fast track’ voor de min of meer evidente zaken. De voorzitter beslist in een dergelijk geval alleen. In geval van een voorzittersbeslissing doet de voorzitter de zaak zelf af, zonder zitting, door te oordelen dat de klager (kennelijk) niet-ontvankelijk is, de klacht (kennelijk) ongegrond is of de klacht van onvoldoende gewicht is. Daartegen staat doorgaans verzet open bij het (voltallige) tuchtcollege, bestaande uit een (andere) onafhankelijke voorzitter en leden beroepsgenoten. De verschillende beroepsgroepen kennen kleine verschillen maar het voorgaande is vrij algemeen.[2] In het advocatentuchtrecht is het gedetailleerder geregeld, maar dat is voor het onderhavige onderwerp van minder betekenis.[3]
Tegen een beslissing van de voorzitter staat doorgaans binnen een betrekkelijk korte termijn verzet open bij het (voltallige) tuchtcollege. Daarbij vindt een mondelinge behandeling plaats. De beslissing op verzet strekt tot:
a. niet-ontvankelijkverklaring verzet > voorzittersbeslissing blijft in stand
b. ongegrondverklaring verzet > voorzittersbeslissing blijft in stand
c. gegrondverklaring verzet > voorzittersbeslissing vervalt en tuchtcollege zet behandeling klacht voort. Dat kan leiden tot het alsnog afwijzen van de klacht of tot het toch (deels) gegrond verklaren ervan.
Er moet geen verwarring ontstaan vanwege de gebezigde terminologie. Hier hebben we het over verzet tegen een voorzittersbeslissing. Dat is niet hetzelfde als verzet na verstekverlening in een civiele procedure (als gedaagde niet verschijnt). Het grote verschil is dat in een civiele verzetprocedure de oude procedure gewoon wordt voortgezet – zonder enige toets - en geldt de verzetdagvaarding als het tweede processtuk van de oorspronkelijke procedure, de inhoudelijke ‘conclusie van antwoord’. De rechter beslist daarna ook gewoon inhoudelijk.
In de tuchtprocedure daarentegen wordt door de verzetrechter eerst beoordeeld of het verzet gegrond is (formele toets) en pas als het antwoord ja is, volgt een (hernieuwde) inhoudelijke beoordeling. De verzettoets vindt in de tuchtprocedure dus plaats in twee stappen. De eerste formele stap is de eigenlijke verzettoets: een verzet is alleen gegrond als in redelijkheid moet worden betwijfeld of de beslissing van de voorzitter juist is. Twijfel kan bijvoorbeeld bestaan als de voorzitter een verkeerde maatstaf (toetsingsnorm) heeft toegepast of de beslissing heeft gebaseerd op onjuiste of onvolledige feiten. Of als het niet ‘kennelijk’ is. Als het verzet slaagt wordt de inhoudelijke behandeling voortgezet. In beginsel vindt er maar één zitting plaats waarop beide toetsmomenten aan de orde komen. Soms, vooral als het om niet-ontvankelijkheid gaat (van de klacht of zeker van het verzet zelf), beperkt de (eerste) zitting zich tot die niet-ontvankelijkheid en wordt zo nodig daarna een nieuwe (inhoudelijke) zitting gepland.
Wat is de status na een beslissing in verzet? Tegen een beslissing in verzet, waarbij het verzet wordt afgewezen, staat in het advocatentuchtrecht geen hoger beroep open bij het Hof van Discipline (art. 46h Aw).[4] Dit betekent dus een ontlasting van het Hof. Tegen een beslissing in verzet, waarbij na gegrondverklaring van het verzet de klacht alsnog wordt afgewezen, staat wel (het normale) hoger beroep open.
Notariaat
Nu terug naar het bericht in de pers. Jaarlijks werden in de periode 2019- 2023 gemiddeld 324 tuchtklachten ingediend bij de Kamers voor het Notariaat. Bij 25 procent van deze klachten (gemiddeld 83 per jaar) heeft een voorzitter ingegrepen via een voorzittersbeslissing (68 keer) of een voorzittersgesprek (15 keer). Het notariaat kent immers naast de formele voorzittersbeslissingen ook de zogenoemde (informele) voorzittersgesprekken, waarin wordt gepoogd om tot een minnelijke oplossing tussen klager en notaris te komen (artikel 99 lid 12 WNA).
Na een beslissing van de voorzitter werden 37 klachten niet doorgezet. De indieners van de overige 31 klachten gingen in verzet tegen de beslissing, met als resultaat dat gemiddeld slechts drie van deze verzetten (10%) gegrond werden verklaard. De conclusie is daarmee dat een verzet betrekkelijk zelden gegrond is. In de onderzoeksperiode werden daarnaast na een voorzittersgesprek zeven klachten niet doorgezet.[5] In totaal strandden na ingrijpen door de voorzitter aldus 72 van de 83 ingediende klachten (87% van de voorzittersinterventies).[6] De onderzoekers komen in hun rapport tot de conclusie dat het ingrijpen door de voorzitters een effectieve filter vormt; ze komen met enkele aanbevelingen om dit nog te verbeteren.
Advocatuur
Om deze gegevens in een kader te plaatsen vergelijk ik deze gegevens met de cijfers uit het advocatentuchtrecht, waarmee ik het best bekend ben. De beroepsgroep van advocaten is aanzienlijk groter dan het notariaat, namelijk ruim 18.000 advocaten tegenover afgerond 3.500 (kandidaat/toegevoegde) notarissen. Dit betekent dat er ook een groot verschil is in aantallen tuchtklachten, maar het is de vraag of dat verhoudingsgewijs veel verschil maakt. De resultaten van de raden van discipline, de (eerstelijns) advocatentuchtrechters, zijn zoals hierna zal blijken deels vergelijkbaar en deels ‘beter’.
In de jaren 2020-2023 waren er gemiddeld 951 nieuwe tuchtzaken per jaar waarvan (steeds afgerond) 45% (422) werd afgedaan met een (afwijzende) voorzittersbeslissing.[7] Dat is overigens aanzienlijk meer dan in het notariaat (25%).[8] In de helft van de gevallen in het advocatentuchtrecht werd door de klager berust in de negatieve uitkomst van de voorzittersbeslissing. Maar in de andere helft van de gevallen (gemiddeld 211, 50%) werd tegen de voorzittersbeslissingen verzet ingesteld (notariaat 47%). In gemiddeld 188 zaken (omstreeks 95%) werd het verzet ongegrond/niet ontvankelijk verklaard. In gemiddeld 14 zaken (6% van de verzetten, notariaat 10%) was het verzet gegrond maar werd de klacht alsnog (inhoudelijk) afgewezen of niet ontvankelijk verklaard. Dat is dus nog aanzienlijk lager dan bij het notariaat. In gemiddeld 7 zaken (3% van de verzetten) werd zowel het verzet als de klacht alsnog gegrond verklaard. Dus ca. 98% van alle advocatuurlijke voorzittersbeslissingen bleef daarmee (inhoudelijk) overeind.[9] In minder dan 2% van alle voorzitterszaken bleek aanvankelijk een onjuiste beslissing te zijn genomen, die in rechte geen standhield.
Vergelijking
Het voorgaande betekent dat grosso modo ruim 98% van alle voorzittersbeslissingen in het advocatentuchtrecht, in rechte overeind blijft tegenover 87% in het notariaat. En daarmee heeft het stelsel van voorzittersbeslissingen in elk geval een belangrijke zeeffunctie. Het is geen doel op zich om klachten (versneld) af te wijzen maar het betreft hier dus zaken waarvan kan worden vastgesteld dat deze inderdaad kennelijk ongegrond of kennelijk niet-ontvankelijk zijn. We spreken daarmee doorgaans over de bagatelzaken waarvan men vindt dat het tuchtrecht daarmee zo weinig mogelijk moet worden belast. Desondanks zijn de zittingen die in (praktisch) alle verzetzaken (moeten) worden gehouden, een aanzienlijke belasting van het systeem, met - statistisch gezien – dus een absoluut lage kans op succes. De voorzittersgesprekken zoals het notariaat die kent, bestaan formeel wel in het advocatentuchtrecht maar worden zelden of nooit ingezet. In mijn langjarige carrière heb ik dat slechts één keer gedaan. Wat het advocatentuchtrecht wel kent, in tegenstelling tot het tuchtrecht voor notarissen, is de zeefwerking van de dekens. Klagers kunnen namelijk niet rechtstreeks naar het tuchtcollege stappen. Alle tuchtklachten moeten bij de deken worden ingediend en die zendt klachten pas na onderzoek en bemiddeling door naar het tuchtcollege. Gemiddeld worden meer dan 2.000 klachten per jaar bij de dekens ingediend (2023: 2171)[10], terwijl het aantal advocatentuchtzaken gemiddeld iets lager is dan 1.000 per jaar. Dit betekent dat meer dan de helft van de bij de deken ingediende tuchtklachten de tuchtrechter niet bereikt omdat ze informeel zijn opgelost of geschikt. Per saldo heeft vereenvoudigde afdoening in het advocatentuchtrecht dus nog veel meer effect dan louter de voorzittersbeslissingen. Wel oplopend tot meer dan het dubbele. Mogelijk dat deze tussenstop bij de deken ook zorgt voor kwalitatief ‘betere’ beslissingen door de tuchtrechter omdat het kaf al van het koren is gescheiden en daardoor dat het percentage voorzittersbeslissingen dat in stand blijft nog hoger is?
Oproep
Het zou interessant zijn om te weten of deze cijfers representatief zijn voor alle tuchtrechtsystemen. Hier heb ik alleen de de notarissen en de advocatuur besproken maar hoe werkt het (getalsmatig) bij de medici, de accountants, de deurwaarders etcetera? Het zou daarom aanbeveling verdienen om de vergelijking ook te maken met de overige zeven wettelijke (en wellicht een aantal buitenwettelijke) tuchtrechtsystemen[11], maar daarvoor ontbreekt thans de ondersteuning en de tijd. Zie deze bijdrage als een uitnodiging aan de overige beroepsgroepen om de cijfers op vergelijkbare wijze te presenteren (dan wel onderhands aan mij ter beschikking te stellen). Een eerdere oproep via LinkedIn had weinig resultaat. Het belang van interne rechtsvergelijking kan ik alleen maar onderstrepen, omdat dit ons veel kan leren, ook over het ‘eigen’ systeem. Wat kan beter, wat kan anders?
Afronding
We hebben gezien dat zowel in het notarieel als het advocatuurlijke tuchtrecht de voorzittersbeslissing als vereenvoudigde wijze van afdoening een belangrijke zeeffunctie heeft. Kennelijk ongegronde klachten worden er effectief (dat wil zeggen zonder zitting en zonder de bijzitters van het college; behoudens ingeval van verzet) en gezien de succespercentages in verzetszaken, op doorgaans juiste wijze afgewikkeld. Hiermee wordt voorkomen dat bagatelzaken het systeem verstoppen. Daarom eindig ik met een fenomeen dat wij in tuchtland niet echt kennen. Het gaat bij voorzittersbeslissingen altijd om (kortweg) kennelijke ongegronde zaken. Maar waarom kennen we meestal niet het spiegelbeeld, de vereenvoudigde afdoening van kennelijke gegronde klachten? Binnen de wettelijk tuchtrechtstelsels ken ik alleen de situatie in het accountantstuchtrecht (art. 39 lid 2 Wtra)[12], waar een klacht wordt afgedaan door de voorzitter zonder zitting, maar deze mogelijkheid is beperkt tot zaken waarin een waarschuwing, een berisping of een geldboete wordt opgelegd en is kennelijk nog nooit toegepast. Maar ook buiten het wettelijk geregelde tuchtrecht komt het voor zoals bij het tuchtrecht voor belastingadviseurs[13] en (andere tak van sport) de Reclame Code Commissie.[14] Bij de laatste is dit een bloeiend fenomeen. Van de (afgerond) 230 voorzittersbeslissingen van dit college in 2023 werden maar liefst 142 klachten kennelijk gegrond verklaard en maar 89 kennelijk ongegrond.[15] Iets voor ‘ons’ om over na te denken?
Eindnoten
[1] Zie over (nut en noodzaak tot) interne rechtsvergelijking: mr. M.F.J.N. Van Osch: Handboek Tuchtrecht (2022), deel II, hoofdstuk 8 Tuchtprocesrecht, p. 380-381 en Tijdschrift Tuchtrecht (Sdu).
[2] Art. 39 Gerechtsdeurwaarderswet, artikel 39 Wet tuchtrechtspraak accountants, artikel 99 lid 11 Wet op het notarisambt, artikel 73a en b Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (BIG), artikel 23p lid 2 Rijksoctrooiwet, artikel 37 lid 3 Loodsenwet, artikel 45j Wet zeevarenden.
[3] De advocatenwet kent zowel imperatieve als facultatieve niet-ontvankelijkheidsgronden.
De voorzitter moet de klacht niet-ontvankelijk verklaren:
a. na verstrijken 3-jaarstermijn (of 1-jaarstermijn) art. 46g lid 1 onder a Aw)
b. als door deken een bestuurlijke boete is opgelegd (art. 46g lid 1 onder b Aw)
Tot aan de zitting kan de voorzitter besluiten dat:
1. de raad kennelijk onbevoegd is
Of dat de klacht kennelijk:
2. niet-ontvankelijk is
3. ongegrond is, of
4. van onvoldoende gewicht is. (art. 46j lid 1 Aw)
De voorzitter kan de klacht voorts niet-ontvankelijk verklaren:
a) Als niet voldaan is aan wettelijk voorschrift (na herstelmogelijkheid)
b) Als de klacht ziet op de hoogte declaratie en is of kan worden voorgelegd aan klachten- of geschilleninstantie. (art. 46g lid 3 Aw).
N.B. De ontvankelijkheid en bevoegdheid worden ambtshalve getoetst.
[4] Behalve naar vaste jurisprudentie als er sprake is van een doorbrekingsgrond (schending van fundamentele rechtsbeginselen). Zie onder meer R. Sanders in Handboek Tuchtrecht (2022), Deel I, hoofdstuk 2, p. 105.
[5] Wanneer je deze getallen zou mogen optellen omdat het een vergelijkbare (voorzittersinterventies)afwikkeling betreft (m.a.w: al dan niet door naar het voltallige tuchtcollege), spreken we over 68 zaken en 15, dus 83 voorzittersinterventies (= 68 + 15). Daarvan wordt in 44 zaken (= 37 + 7) berust, en in 39 zaken niet. Dat laatste betreft dan een verzetpercentage van 47% van het totaal aantal voorzitters”beslissingen”. Met een succespercentage van 10% van de verzetten.
[6] Uit de analyse blijkt overigens wel dat er flinke verschillen zitten tussen het aantal voorzittersbeslissingen per kamer. In Amsterdam wordt in 25 procent van de klachten een voorzittersbeslissing genomen, terwijl dat in Den Haag slechts bij 15 procent het geval is. De kamers van Den Bosch en Arnhem-Leeuwarden zitten daartussenin.
[7] De verwachting is niet dat dit voor andere jaren substantieel anders is. Een kort onderzoekje leverde vergelijkbare cijfers op.
[8] Snelle blik verder. Tuchtrecht Deurwaarders: in 2022 477 nieuwe klachten, waarvan 171 (35%) beslist zijn met een voorzittersbeslissing. In 9 zaken (35%) is verzet gedaan (jaarverslag 2022). Gezondheidszorg: 1.004 afgehandelde klachten waarvan 248 (25%) afgedaan als voorzittersbeslissing (jaarverslag 2023). Zeevarenden: 121 (+2), waarvan 2 voorzittersbeslissingen (2%) (jaarverslag 2023). De (gevonden) gepubliceerde cijfers laten zich niet goed vergelijken.
[9] Ervan uitgaande dat statistisch de 211 voorzittersbeslissingen waar geen verzet is gedaan als inhoudelijk correct – in elk geval met gezag van gewijsde - moeten worden beschouwd. En dus kunnen opgeteld bij de ongegronde klachten in verzet.
[10] Jaarverslagen College van Toezicht Advocatuur/dekenberaad.
[11] Hiervoor zijn slechts enkele getallen in de voetnoten genoemd.
[12] Aan de memorie van toelichting van ontleen ik: “In dit artikel is een vereenvoudigde procedure voor relatief lichte overtredingen opgenomen. (…) Een dergelijke procedure is efficiënt en draagt tevens bij aan een effectieve handhaving van de desbetreffende regelgeving; op deze wijze kan immers zeer snel op een overtreding worden gereageerd. Vanuit rechtsstatelijk oogpunt is gezocht naar een evenwichtige begrenzing van deze procedure.” (Kamerstuk 30.397, nr. 3, p. 21-22). Overigens is naar verluidt deze mogelijkheid nog nooit toegepast.
[13] Art. 15 aanhef en onder d Reglement Tuchtzaken van de Beroepsorganisatie Nederlandse Orde van Belastingadviseurs.
[14] Art. 12 Reglement betreffende de Reclame Code Commissie en het College van Beroep.
[15] Jaarverslag RCC 2023, p. 26 e.v."
--------------------------------------------------
Voor degenen die nog niet eerder te maken hebben gehad met het tuchtrecht: een korte uitleg. Tuchtrecht is een vorm van rechtspraak die erop gericht is om te bevorderen dat de leden van een beroepsgroep zich aan de professionele beroepsstandaarden en gedragsregels van hun beroep houden. Afhankelijk van de beroepsgroep die het betreft, is het tuchtrecht geregeld in de toepasselijke wet- en regelgeving, principes en uitspraken van tuchtrechtcolleges.
Het tuchtrecht heeft een lange geschiedenis zoals blijkt uit de talloze historische publicaties. Een aardig voorbeeld daarvan is het proefschrift van Hendrik de Bie uit 1904 met de titel: 'Eenige beschouwingen over tuchtrecht'.
Het tuchtrecht voor advocaten is bijvoorbeeld geregeld in de artikelen 46 tot en met 60h van de Advocatenwet. Een belanghebbende, zoals bijvoorbeeld een (voormalig) cliënt van een advocaat, kan schriftelijk een klacht over een advocaat indienen bij de deken van het arrondissement waarin de advocaat kantoor houdt. De deken neemt de klacht in behandeling en onderzoekt of het mogelijk is om tot een minnelijke schikking te komen.
Na dit vooronderzoek kan (en op verzoek van klager: moet) de klacht worden doorgestuurd naar de raad van discipline.
Er zijn vier raden van discipline. Op de website van de raden van discipline vindt u meer informatie over de klachtenprocedure. Tegen een beslissing van de raad van discipline is hoger beroep mogelijk bij het hof van discipline.
Meer informatie over het tuchtrecht voor advocaten is te vinden op de website van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA).
--------------------------------------------------
Tuchtrecht.online is een platform waarop het Nederlandse tuchtrecht toegankelijk wordt gemaakt voor professionals die hiermee te maken hebben. Het gaat hierbij om: accountants, advocaten, dierenartsen, gerechtsdeurwaarders, personen werkzaam in de gezondheidszorg en de scheepvaart en tenslotte notarissen.
Het platform biedt relevante informatie per doelgroep, zodat u als professional alleen die informatie hoeft te raadplegen waarmee u van doen heeft. Het is mogelijk om een abonnement te nemen ten behoeve van één of meerdere beroepsgroepen.
De aantallen tuchtrechtuitspraken die per 16 januari 2025 opgenomen zijn:
Abonnementen voor één of meerdere branches mogelijk
Stel u bent advocaat en houdt zich bezig met de gezondheidszorg als doelgroep, dan kunt een abonnement nemen op Tuchtrecht.online voor de Advocatuur, maar ook voor de Gezondheidszorg. U kunt ze apart doorzoeken, maar ook tegelijk. Dat laatste maakt het mogelijk om vergelijkingen te maken. Uitspraken van rechtsprekende colleges van een andere beroepsgroep kunnen in bepaalde omstandigheden ook van belang zijn voor de eigen tuchtrechtelijke positie.
